(Imágen. Fibonnaci Blue)

El efecto del precio al carbono en la justicia medioambiental, según la experiencia de California

Escrito por Jonathan Marshall

Incluso antes de que el candidato presidencial, Joe Biden, presentara su “Plan para Asegurar la Justicia Ambiental y la Oportunidad Equitativa en un Futuro de Energía Limpia“, un gran número de estadounidenses consideraba que la política climática y la justicia ambiental eran cuestiones interconectadas. El movimiento por la justicia medioambiental ha centrado la atención a nivel nacional en la exposición desproporcionada a la contaminación dañina que sufren desde hace tiempo las comunidades pobres y minoritarias, por ejemplo.

Las políticas climáticas estrictas que dificultan la quema de combustibles fósiles casi siempre ayudarán a estas poblaciones desfavorecidas, que son especialmente vulnerables tanto a los efectos inmediatos sobre la salud de la contaminación atmosférica local como a las crecientes amenazas creadas por las condiciones meteorológicas extremas y otros aspectos de la alteración del clima. La tarifa y el dividendo al carbono son una fuerte medicina para ambos males y una forma humana de proteger a los hogares de bajos recursos de los costos de la transición a una economía con cero emisiones de carbono.

Algunos activistas progresistas, que desconfían de las soluciones que ofrece el mercado, han acusado al sistema californiano de fijación del precio al carbono de no hacer más que trasladar la contaminación industrial actual a los barrios pobres y de minorías. Un influyente informe publicado el año pasado por la NAACP, “Nuts, Bolts, and Pitfalls of Carbon Pricing“, puso de manifiesto las preocupaciones de la comunidad de justicia ambiental a causa de la experiencia de California. Afortunadamente, una nueva investigación ayuda a abordar al menos algunas de esas preocupaciones y apoya nuestra defensa de la tarifa y el dividendo del carbono como política climática nacional.

El programa de “tope y trueque” de California, que comenzó en 2013, exige a los principales contaminadores de gases de efecto invernadero (normalmente instalaciones que emiten 25.000 o más toneladas métricas de dióxido de carbono equivalentes al año) que adquieran permisos, que puedan comprar y vender. Está previsto que el número de permisos disminuya con el tiempo. El mercado de estos permisos determina un precio estatal para las emisiones de dióxido de carbono.

En California, una de las características más controversiales del sistema es la posibilidad de que los contaminadores puedan “desplazar” parte de sus emisiones, y por tanto, necesitar menos permisos, invirtiendo en proyectos climáticos fuera del estado, como la protección de los bosques. Los críticos han planteado dudas legítimas sobre la eficacia y la permanencia de esas soluciones. Muchos defensores de la justicia ambiental también las ven como una forma de seguir contaminando dentro del estado a costa de las comunidades desfavorecidas.

Algunos activistas progresistas, que desconfían de las soluciones que ofrece el mercado, han acusado al sistema californiano de precios al carbono de no hacer más que trasladar la contaminación industrial a los barrios pobres y de minorías. Un influyente informe publicado el año pasado por la NAACP, “Nuts, Bolts, and Pitfalls of Carbon Pricing”, subrayó las preocupaciones de la comunidad de justicia ambiental sobre la experiencia de California. Afortunadamente, una nueva investigación ayuda a abordar al menos algunas de esas preocupaciones y apoya nuestra defensa de la tarifa y el dividendo al carbono como política climática nacional.

El programa de “tope y trueque” de California, que comenzó en 2013, exige a los principales contaminadores de gases de efecto invernadero (normalmente instalaciones que emiten 25.000 o más toneladas métricas de dióxido de carbono al año) que adquieran permisos, que pueden comprar y vender. Está previsto que el número de permisos disminuya con el tiempo. El mercado de estos permisos determina un precio estatal para las emisiones de dióxido de carbono.

En California, una de las características más controversiales del sistema es la posibilidad de que los responsables de la contaminación puedan “desplazar” parte de sus emisiones, y por tanto, necesitar menos permisos, invirtiendo en proyectos climáticos fuera del estado, como la protección de los bosques. Los críticos han planteado dudas legítimas sobre la eficacia y la permanencia de esas soluciones. Muchos defensores de la justicia ambiental también las ven como una forma de seguir contaminando dentro del estado a costa de las comunidades desfavorecidas.

Un artículo citado con frecuencia en 2016 por varios académicos de California parecía indicar que el programa estatal no había logrado disuadir a muchos de los peores contaminantes de gases de efecto invernadero para que frenaran sus emisiones. Según ellos, esto permitía que peligrosos co-contaminantes, como las partículas finas, siguieran perjudicando a los residentes, especialmente a los de las comunidades de color. Pero el documento no demostró una relación causa-efecto entre el programa de tope y trueque y las condiciones que describía.

Desde que se publicó ese artículo, varios economistas han profundizado en los datos. En concreto, examinando grupos de control de instalaciones no reguladas, han podido determinar los cambios en el nivel y la composición geográfica de la contaminación que probablemente hayan sido causados por el programa de tope y trueque en vez de tendencias económicas no relacionadas. Esa es la mejor manera de deducir si un aumento de las emisiones atmosféricas en California se debió al programa de tope y trueque o, por ejemplo, a una caída de los precios del gas natural.

• Un artículo publicado en 2018 escrito por un economista de la Universidad de Oregón, Ryan Walch, examinó los datos de las emisiones de prácticamente todas las plantas de energía eléctrica en los Estados Unidos para medir el efecto de las políticas específicas de California. Sus hallazgos apuntaron a reducciones estatales de contaminantes atmosféricos nocivos con “ninguna evidencia convincente de impactos adversos para la justicia ambiental de los co-contaminantes en las comunidades de bajos recursos o de alta proporción de minorías en California”.
• Un artículo publicado en 2019 elaborado por Kyle Meng, un economista ambiental de la Universidad de California en Santa Bárbara, comparó las emisiones de todas las instalaciones reguladas en California por código postal. Informó que “en todo caso, la evidencia sugiere que las comunidades desfavorecidas pueden haber experimentado en promedio una mayor disminución de las emisiones desde el inicio del programa de tope y trueque que otras comunidades”.
• Un artículo mucho más sofisticado de 2022, elaborado por Meng y un colega de la Universidad Estatal de Arizona, descubrió que durante los años 2012 a 2017, el programa de tope y trueque de California redujo las emisiones de partículas mortales y gases formadores de smog de las instalaciones reguladas entre un 15 y un 45%. Sorprendentemente, también demostró que las brechas entre las comunidades desfavorecidas y las demás, que antes eran cada vez mayores, empezaron a reducirse a medida que el programa de tope y trueque disminuía las emisiones atmosféricas. El gráfico 3 de su artículo, que aparece a continuación, muestra la brusca reducción de la exposición relativa a cuatro contaminantes atmosféricos a partir de 2013, tras la entrada en vigor del programa.

Figura 3: Brecha de justicia medioambiental antes y después del programa de tope y trueque

La “brecha de justicia ambiental (EJ por sus siglas en inglés)” que aparece en los gráficos anteriores denota el exceso de exposición a los contaminantes atmosféricos que experimentan las comunidades desfavorecidas en comparación con otras comunidades. En los cuatro casos, esta brecha, que había empeorado de forma constante hasta 2012, invirtió su dirección y se redujo tras la entrada en vigor del programa de tope y trueque de California.

El futuro

La EPA de California informó a principios de este año que el programa estatal de tope y trueque ha salvado un número importante de vidas, sobre todo a las personas de color, al reducir la exposición a la contaminación por partículas finas (véase el gráfico siguiente).

Muertes prematuras evitadas en función de la población con el cambio en las emisiones de PM2,5 de las instalaciones de California cubiertas por el programa de Tope y Trueque de 2012 a 2017 por Raza/Etnicidad

(De izquierda a derecha se lee: Blancos, Asiáticos, Afroamericanos, Hispanos, Indígenas, Total de las Personas de Color, Población Total)

Fuente: Zeise y Blumenfeld, “Impacto de los límites de las emisiones de gases de efecto invernadero en las comunidades desfavorecidas: el progreso hacia la reducción de desigualdades“, CalEPA, 2022. 

Por otra parte, muchos activistas de la justicia medioambiental se quejan legítimamente de que los precios al carbono en California han sido demasiado bajos durante muchos años como para reducir sustancialmente las emisiones de carbono o los co-contaminantes locales. Eso es una acusación a la administración del programa más que a la propia fijación de precios del carbono. Para evitar esos problemas, el Comité Asesor de Justicia Ambiental del estado recomendó en 2017 que el tope y el trueque fueran reemplazados por un “sistema como un impuesto al carbono o un programa de tarifas y dividendos.” Ese esfuerzo ha fracasado hasta ahora, pero el precio al carbono en California ha aumentado y ahora está por encima de los 25 dólares por tonelada métrica de CO2 equivalente.

A pesar de todas estas buenas noticias sobre el precio al carbono, nadie sostiene que represente una solución a todos o incluso a la mayoría de los problemas de justicia ambiental. Las profundas desigualdades siguen afectando a muchísimas comunidades, incluso en California, y aún queda mucho trabajo por hacer para resolverlas. Es fundamental mantener el diálogo con los miembros de las comunidades más expuestas al cambio climático, ya que conducirá a mejores políticas.

Jonathan Marshall, coordinador de investigación económica de Citizens’ Climate Education, fue Editor de Economía del San Francisco Chronicle y es autor de seis libros.